9、《“分级错时”化解“猫捉老鼠”——上海黄浦区以柔性执法解决城管难题》
2010年4月23日
新华社 潘清
在上海这个繁华大都市里，山海关路是一条不起眼的小马路。前几年，这里是随意设摊、污水横流。嘈杂、脏乱的环境成了居民们最烦心的事。
如今，在世博会临近的日子里，这里变得秩序井然、干干净净。摊贩们在指定区域规范经营，城管队员定时巡查，居民们也露出了满意的笑容。
在上海市黄浦区，山海关路的变化并不是偶然现象。巨大的反差背后，折射着上海黄浦区探索“分级错时”和柔性执法，着力解决城市管理难题的努力和成效。
人性化的“分级”管理
坐拥南京东路、外滩和豫园的黄浦区，是上海最繁华、人口最密集的城区。但是，流动摊贩随意设摊、占道经营，成了黄浦区脸面上一块块难看的“污渍”。
“看到城管队员来了，摊贩们就赶紧收摊躲藏。可队员们一走，摊子又摆出来了。”黄浦区城市管理监察大队大队长徐剑平说，“双方都在疲于奔命。”
事实上，流动摊贩的管理与疏导，已经成为目前各地城市管理中的一大难题。“猫捉老鼠”的管理方式，以及由此带来的对立情绪，也成为导致城管与摊贩冲突的主要因素。
针对这一情况，黄浦区自2009年上半年开始，采用“分级”方式，对区内374条道路分设三类标准，进行差别化管理。
黄浦区区长周伟说，“分级”的目的不再是简单的取缔，而是着眼于各得其所，在确保城市管理有序的前提下，让摊贩也有其服务的空间。
包括南京路步行街、人民广场、豫园、外滩等四大风景区在内，50条一类道路(区域)为严禁设摊的“严禁区域”。二类道路为“严控区域”，仅允许开设居民区小型修理铺等，基本清除了乱设摊现象。
一、二类道路之外的三类道路均为“控制区域”。在上街沿划线规定范围，限定某些时段，允许适度设摊和跨门营业。
在明确标准的基础上，黄浦区加强了对一、二类道路的管理执法力度，有效整合执法管理资源，建立了公安、工商、文化、绿化市容、食药监、城管、街道等部门的联勤机制，齐抓共管、形成合力，解决职责交叉推诿扯皮的现象，集中力量打击难点。
对于三类道路，则进一步突出柔性管理。在一些过去的老大难区域，黄浦区还采用了引导入室经营、设立临时疏导点等方式。在无证设摊现象比较严重的唐家湾地区，区政府有关部门加大了扶持力度，通过降低周边菜场租金、减免收费等方式，引导马路摊贩向室内菜场流动。现在，唐家湾地区的乱设摊现象基本消失。
经过努力，黄浦区减少了2600多个乱设摊点，33个“历史难点”得以顺利解决。
从“又爱又恨”到“皆大欢喜”
早晚上下班高峰，往往是乱设摊现象最为严重的时段。为了调整好城区管理者和管理对象之间的“时间差”，黄浦区在“分级”的基础上引入了“错时”。所谓错时，即灵活调整工作时间向两头延伸，提早上岗时间、延长撤岗时间，并采取轮流吃饭、错时监察的方式，实现城区管理的全方位、全天候、无缝隙。
在路宽仅6至8米的山海关路，马路北侧的上街沿用白线划出了约60厘米的跨门经营范围。几十个摊位一字排开，水产、肉类、蔬菜等货物整齐地摆放在线内，或借用沿街民居堆放。摊贩们将菜叶等垃圾放入自备的容器中，等待保洁员收取。
“我们对这些马路菜摊可以说又爱又恨，方便、便宜，但是影响道路交通，脏乱差。”居民奚先生告诉记者，山海关路本身设有菜场，但规模太小，满足不了居民的需求。现在，经过整治后，这里不仅脏乱局面获得改观，道路也变得通畅。原来早高峰时连自行车推行都困难，现在汽车也能缓慢通过了，“我们感到满意。”
一位不愿透露姓名的安徽菜农也表示，过去在马路边设摊总是提心吊胆，担心城管来“冲摊头”，还经常与周边居民吵架。“现在大家规规矩矩做生意，和居民也能和平共处，我觉得很满意。”这位菜农说。
变“没收”为服务 变“他管”为“自治”
除了乱设摊，跨门占道经营也曾是黄浦区城区管理中的老大难。在化解这一问题时，黄浦区采用了“柔性执法+门责管理”的模式，变“没收”为服务，变“他管”为“自治”。
北京东路是知名的“生产资料一条街”，却也是居民眼中的上海“环境最差马路”。这里每天进出货物量多而频繁。一些商店贪图方便将货品随意堆放在人行道上。城管部门反复整治，但收效甚微，甚至发生过城管队员手臂被砍伤的恶性事件。
对此，黄浦区加强了门责长效管理，并将柔性执法融入其中。据徐剑平介绍，除了挨家挨户上门劝说，发放宣传资料和整治告知书外，城管部门还携手协管及环卫管理所工作人员，采用表式化管理形式，不再是简单的暂扣、没收了之，而是制作了日巡查记录情况表、友情提示单、移交单、回执等，做到一户一事一单。
负责管理这条马路的南京东路街道城管队员胡爱华说，过去这里的店主和城管队员好像“势不两立”。“现在通过‘宣传在先、服务在先、沟通在先’，店主们都变得自觉了，跨门经营现象也基本看不到了。”胡爱华说。
据了解，门责管理不仅在北京东路取得了显著成效，还被推广到了全区范围。
变“他管”为“自治”，也是黄浦区城区管理中柔性执法的一个“妙招”。云南南路是远近闻名的美食街。这里的20多户商家建立了自治联谊会，自行出资聘用20多人进行定期巡查、互相监督。现在的云南南路，既看不到原材料堆放在门外，也看不到垃圾随意丢弃，成了一条名副其实的“美”食街。黄浦区委书记王文涛认为，摊贩是城市管理中最容易产生冲突的群体，采用“分级错时”等各种柔性管理方法，实现了多赢，也促进了社会和谐。
10、《上海设立新黄浦区解读:城市区划调整渐成趋势》
2011年6月9日
《人民日报》 谢卫群、曹玲娟
上海市黄浦卢湾两区行政区划调整方案近日获国务院正式批复。
黄浦、卢湾两区合并，设立新黄浦区后，能否优化资源配置，压缩行政成本?又会对区域发展带来哪些影响?
一个是红色狂飙的起点——中国共产党一大会址所在地，一个是中国近代史的缩影——外滩所属区，上海卢湾、黄浦两区浓缩了几代老上海人的情感、记忆乃至人生。
而就在今天，两区并行的历史，就此改写。
上海市黄浦卢湾两区行政区划调整方案近日获国务院正式批复。8日，上海市召开会议宣布了国务院批复的方案。黄浦、卢湾两区将“撤二并一”，建立新的黄浦区。
这是黄浦、南市合并，浦东、南汇合并之后，上海的又一次区划调整。这一在上海“心脏”处施行的“手术”，无疑牵动甚多、影响深远。那么，上海市中心城区合并，意义何在?
扩容，为了开拓发展空间
调整后，新的黄浦区面积将达20.5平方公里，户籍人口90.9万
6月8日，刚刚走出会场的一位政府官员，向记者简单透露了两区合并的进展:负责过渡阶段的“联合工作党委”已经成立，负责展开接下来的“撤二并一”相关程序与工作。各相关方案有望在月内陆续敲定。
卢湾、黄浦，均属上海传统意义上的中心城区。外滩、南京东路、淮海中路、新天地、豫园等上海著名地标都在此块区域，2010年上海世博会浦西园区也坐落在这一区域的临江地带。
两区发展势头一贯强劲，金融证券、现代服务、商贸物流、文化创意等产业优势资源聚集明显。但与周边的上海徐汇区、闵行区乃至隔江相望的浦东新区相比，位于中心城区核心区域的两区管辖范围相对狭小、发展受限也是事实。
黄浦面积为12.49平方公里；卢湾东临黄浦区，与浦东新区隔黄浦江相望，面积为8.03平方公里。调整后，新的黄浦区面积将达20.5平方公里，户籍人口90.9万。两区的合并，重点解决了中心城区的发展空间问题，相当于联手做了一次扩胸运动。
整合，有利产业优化提升
“黄浦、卢湾合并，并非单纯的区域扩展，而是功能性的突破。”
两区合并后，一个最直接的观感，就是黄浦江从行政区划上更加贯通了。
黄浦、卢湾两区，同处黄浦江边，具有相同的“沿江概念”。合并之后，可以使沿江规划的实施更加整体划一。
从地理上来分析，两区合并，还将带来“中华商业第一街”南京东路与刚刚度过110岁生日的淮海中路商业街两大著名商业中心街区的南北辉映，现代商业能级有望得到提升。
按经济学者沈晗耀的说法，两区合并，将帮助上海形成一个更大规模的CBD(中央商务区)，通过重新规划布局、政策调整、功能突破，产生新的生产力。
黄浦、卢湾的合并，更大的意义在于产业的整合，便于统筹规划，减少协调成本。
目前，两区的产业结构极其相似。在金融服务、商业贸易等领域，彼此实力相当、功能相近，存在竞争大于合作和资源重复配置的现象。
比如，旅游业是两区产业的共同点。黄浦有外滩、城隍庙，卢湾有中共一大会址、新天地；贸易也是两区的主要产业，黄浦有南京东路，卢湾有淮海路；商务区也是两区经济发展的重点，黄浦形成了以外滩为重点的金融带，卢湾形成了以淮海路为重点的CBD商务区。
“两区合并之后，可以使两区的功能布局更优化，产业更协调发展，避免产业重构以及不必要的竞争，使产业的发展和整合更有序。”中欧国际工商学院陆家嘴金融研究院副院长刘胜军这样说。
“黄浦、卢湾合并，并非单纯的区域扩展，而是功能性的突破。”复旦大学经济学院副院长孙立坚说，上海“心脏”地带的两区合并，将与黄浦江对岸的“大浦东”形成良性互动，对上海国际金融中心建设有深远意义。
合并，提高行政效能
“过去30多万人就有一套行政机构，现在90万人也就一套行政机构”
从8日两区干部会之后，黄浦卢湾两区将合署办公，组建联合党委，党委之上有领导小组领导。“撤二并一”相关程序将正式推进。据一些参会干部透露，两区中层干部如何分流还没有方案，需要新的联合党委运作之后，甚至新的黄浦区成立之后逐步安排。
根据国务院的批复要求，行政区划调整涉及的各类机构将按照“精简、统一、效能”的原则设置，涉及的行政区域界线要按规定及时勘定，所需人员编制和经费由上海市自行解决。
“过去30多万人就有一套行政机构，现在90万人也就一套行政机构，政府服务的效率以及效能应当会有所提高。”华东政法大学副教授邹荣说。
国家发展改革委国土开发和地区经济研究所副所长肖金成则认为，黄浦、卢湾的合并属于“强强联合”。由于两区发展比较成熟，下一步可以注重挖掘内涵，把管理做精做细，实现向“服务型政府”的有效转型。
“需要注意的是，如何分流人员会大大影响政府效能的提高。当年南市与黄浦合并后，黄浦区一个部门的领导达10多个。”有干部这样说。
冲击，尚待时间和智慧化解
“希望两区合并能为两区发展带来实实在在的好处”
当然，现在来定论两区合并能否起到“1+1>2”的效应，为时尚早。
眼前就有实例。南汇并入浦东已有两年，已收获道路等基础设施的“互联互通”、浦东发展空间获得提升、南汇城市化步伐大幅加快、临港新城开发与迪士尼项目落户等大项目顺利推进等种种显而易见的好处，但两区深层次的整合，仍在过程当中。
而卢湾、黄浦行政区划调整，被视为涉及上海长远发展的一件大事。两区行政区划调整，有利于上海中心城区政府管辖规模趋于合理，有利于优化城市功能布局，也有利于提高行政管理效率。这意味着，两区的彻底融合，才是上海的最终目标。
“我们卢湾是‘袖珍’城区，合并是趋势。”卢湾区一位政府官员对记者表示，“希望两区合并能为两区发展带来实实在在的好处。”
城市区划调整渐成趋势(新闻背景)
上海两大中心城区黄浦和卢湾合并成新黄浦区，引发了人们对中国城市行政区划调整的关注。
上世纪60年代，上海有10区10县，历经黄浦南市合并、浦东南汇合并，缩减为17区1县。黄浦区与卢湾区合并后，上海区县数量进一步缩减为16区1县。
与上海类似的是，北京的行政区划同样经历了多次调整。20世纪60年代末，北京拥有9区9县，2010年四区合并成两区后，行政区划缩减为14区2县。其他直辖市中，天津于2009年在塘沽、汉沽、大港三区的基础上成立了滨海新区，重庆则在2010年以北部新区和两路寸滩保税港区为核心，设立两江新区。
“一些大城市、特大城市在发展过程中，城市体系、产业结构都发生了很大变化，与之相对应，城市区划也需要随之调整。”区域经济专家、上海社科院城市化发展研究中心主任郁鸿胜说。
很多城市的区划调整都采用了“强弱联合、肥瘦搭配”的模式。在“并区”的过程中，强区获得了更多的土地资源，外延式发展的动力进一步增强。而弱区也借此加快了城市化进程，区域价值进一步提升。
“总的来说，这些调整的一个隐含意义，就是做大做强。”中国城市规划设计院城市与区域规划设计所副所长张险峰说。一个已有的案例是，在浦东、南汇合并前后，公众最关注的话题之一，就是区域楼市的变化。而从目前情况看，南汇部分板块的房价，已是合并初期的2倍左右。
张险峰也提出，一些城市的老城区在合并后，要注重盘活存量资源，走“紧凑发展”的路子。不能区划面积变大了，各种社会管理如教育、医疗卫生等却变粗放了。
