高培勇
中国社会科学院财经战略研究院院长
此文为高培勇在“新华网思客会•新经济跨界谈”上发表的主旨演讲。
主动围绕经济新常态进行相应改革
关于经济新常态，中央经济会议给了比较完整的阐释。透过这些阐释，其中最重要的、需要抓的核心内容究竟是什么？最根本的一点，我们想向社会传递什么样的信息？或者换一个角度，我们自己要从中把握什么样的信息？
我觉得向社会传递也好，我们自己把握也罢，想说一点，中国经济发生了阶段性变化，这是稻葵所说的转折性变化。在这个阶段性、转折性变化当中，其实就是告诉我们这一件事，我们得进行相应的改革。因为中国的经济形势发生变化了，我们对于中国经济形势的判断发生变化了，决策层管理经济工作的理念发生变化了，与之相应的宏观经济政策安排当然也会、也需要发生相应的变化。
所以中央经济工作会议提出，要主动适应经济新常态，我们理解就是要主动地围绕着这个经济发展的新常态进行适应性的、相应的改革，我觉得这是最核心的内容。从这个核心内容来说，改革的分量在经济发展过程当中明显加大，这是一个不争的事实。从中央经济工作会议的部署来看，不仅仅是促改革的目标已经被融入宏观调控目标体系当中去了，而且在多个场合，决策层也好、相关的管理层也罢，都在强调要充分发挥改革红利在推动经济增长方面的作用。甚至把改革的红利当做推动中国经济增长的一个新的源泉，这是我们当前能够看到的事情。
改革艰巨性比一年前预期大得多
在此基础上我们还需要看到的一点是，回顾过去一年的改革，从十八届三中全会这个决定正式发布到现在，已经一年零一个多月的时间过去了。回顾这一年来的改革进程，我们都会有一个感受，这一年多的改革进程和我们在一年多之前的预期相比是有距离的。这个距离可以从多个角度去看，比如说改革的复杂性、改革的艰巨性都比我们在一年之前的预期要大。因而，改革也就具有了相当的不确定性。
之所以会发生这样一种状况，我们是有点体会的，这个体会是什么呢？就是在一年之前，我们预期这轮改革的时候，当时的参照系是什么？是过去的改革和以往的改革。我们把以往改革的那种经历当做一个参照系，并且以这个参照系作为基础来预期这一轮的改革。但问题在于什么呢？拿以往30年或者30多年的改革作为参照系来预期今天正在经历的改革显然是不行的，因为这轮改革和以往的改革真的是大不相同。
财税体制改革应该说是三中全会的决定发布之后决策层所发布的第一个，也是迄今为止唯一一个系统部署的改革。在这轮改革当中，观察整个财税体制改革的进程，从复杂性来看，这轮财税体制改革显然不同于以往的财税体制改革。拿1994年财税体制改革来做比较，差距在哪里呢？94年财税体制改革主要是适应社会主义市场经济体制的改革，换言之也就是它是跟着经济体制改革走的，经济体制改革走到哪儿，财税体制改革就走到哪儿。我们衡量这个财税体制改革是否成功的时候，只要它适应经济体制改革，就是成功的。
而这轮财税体制改革是在全面深化改革的大前提下进行的，全面深化改革被我们概括为政治、经济、社会、生态文明、党建一起进行的，在这种背景下进行财税体制改革，应该说我们没有任何现成的经验可以依据。我们可能对转轨经济学研究非常之透彻，但是那时候的转轨主要是讲经济体制转轨，没有把整个国家治理体系、治理能力的重大转折性的变化作为主要的背景，所以该怎么去做，我想这是一个很大的难题。
第二，就艰巨性而言，这次三中全会给财税体制做了一个新的定位，说它是国家治理的基础和重要支柱。当我们为此说它是第一次从根本上摆正了财税体制位置的时候也要认识到，这次财税体制改革是作为国家治理体系的基础工程或基础建设而布局的。这就意味着财税体制的这次改革不是自身的改革，以往把财税体制自己的事情搞好了就行了，可这次不是，这次是作为整个国家财税体制的基础和布局，是各方面改革的交汇点。
新一轮财税体制改革成改革交汇点
多年研究财税体制改革的我们都知道一件事，把财税体制领域抛开，看其他领域，论改革的时候我们说除了极其特殊的场合，基本上可以独立地进行自己的改革，为什么呢？因为他们之间基本都是平行关系，比如环保部门可以进行环保部门的改革，文化部门进行文化部门的改革，其他领域可以做其他领域的改革。但是一旦在国家治理体系大的条件下进行财税体制改革的时候，我们发现它和其他领域的改革都存在着交叉关系，哪一块都不是财税体制改革可以自己解决的。所以它变成了改革的交汇点了，这个交汇点实际上是各方面利益的交汇点，难点也非常之多。
到目前为止，我们看到的深化财税体制改革总体方案包括三个内容。比如税制改革，这个和以往最大的不同点就是先锁定天花板稳定税负，然后提出逐步提高税负比重，这就告诉我们，这次税制改革是着力在税制结构的优化，也就意味着降低间接税的比重，这无疑是正确的。但目前条件下要增加直接税非常困难，要减少间接税基本上没有多少人能够感觉到。所以减间接税没人反对，但是减2000亿间接税，再增加直接税100亿，这事情就很难办。所以，我们首先要让老百姓明白，羊毛出在羊身上，背着抱着一边沉。这次成品油调价让大家知道每一升汽油中含了多少升值税，但是在什么条件下，哪怕2016年能把直接税提升一小步，这都是一个难题。
第二个例子是预算改革，这次主要着力点就是八个字：全面规范、公开透明。为此在新的预算法当中做了很多概念和原则、提法上的创新。比如预算法的主旨不是政府去管理政府收支，而是要规范政府收支等。但是“全面规范、公开透明”这八个字的阳光能不能真的、切实的如预算法立法的宗旨那样，能够普照到所有政府收支？
预算法并没有做到。虽然预算法写的是预算全面覆盖，但是一旦到细节范围，比如收支范围就只是既定预算，哪项政府性资金是在这里的，由此形成的支出哪一个项目要怎么具体去做都是有问题的。迄今为止四本预算都纳入了，但重要的问题是对于四本预算执行的是不同的管理标准。当“公开透明、全面规范”这八个字主要落在一般公共预算上的时候，那么非一般公共预算何时能与其适用同样的标准呢？
还有中央和地方的预算标准，立意非常好，但是就要期待在发挥地方和中央两个积极性的前提下推进财税改革。这是需要破解的难题，到目前为止怎么推进这样的改革？方案中说了两句话：一是进一步理顺中央和地方的收入划分，怎么理顺？都是基本原则了。比如说全国性的，有利于中央管理的税种划归中央，或者中央分得多一点；地域性的，或者地方掌握信息比较全面的税种划归地方，或者地方承担的多一点。这无疑是正确的，但问题是怎么落实。
支出环节也是如此，建立事权与支出责任相匹配的财税制度，这无疑也是正确的。但是怎么去落实？在多大范围中落实？在什么条件下需要事权与支出责任相匹配？这都是需要我们研究的问题。只有在两者分离的情况下才需要两者之间相匹配，在什么条件下事权和支出责任是相分离的呢？一般三种情形，一种情形是中央事权交给地方执行需要分开执行；二是中央交给地方的；三是突发事情需要两者匹配。但问题是这样的匹配毕竟只是中央和地方财税关系的一部分，而且不能是主要的部分。如果是主要部分的话，那就不是一种有效率的支出安排。
道理非常简单，花自己的钱、办自己的事是效率最高的，花别人的钱办自己的事，花别人的钱办别人的事都不是最有效率的。我们需要一种能够极大地把中央和地方调动起来，并且相对独立收支的预算体系，这样才能最终达成或实现调动中央和地方两个积极性的任务。
我举这些例子只是想说明以下几个问题：首先，在今天，我们说要主动适应经济发展新常态，实际上应该把更多的注意力放在以主动的改革行动去适应经济发展的新常态上。第二，新常态下的改革和以往30年的改革相比大不相同，所以它的艰巨性、复杂性远远超出预期，因而使这轮改革具有相当的不确定性。第三，我们需要特别把握经济新常态条件下改革的规律性，不仅仅是怎么进行发展，不仅仅是怎么宏观调控，而是要特别注意新常态条件下的改革，因为它和以往不同，它的规律性究竟怎么样？我们要通过研究这种改革、熟悉它的规律性，从而顺应这样的规律，把新常态下的改革能够彻底地推进下去，使得我们能够顺利地实现适应经济发展新常态这样一个目标。
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