傅蔚冈 上海金融与法律研究院研究员
2012年，麦肯锡做了一个非常有影响力的报告，名为《城市化的世界:城市与消费阶层的崛起》。在这个报告中，麦肯锡指出从2010年到2030年间，中国城镇人口将从6.3亿人增加到9.9亿人，占全球新增城镇人口的1/4。人口规模超过500万的城市，从14个增加到32个，占全球500万人口以上城市的40%。从2005年至2025年，人口迁徙将占到城镇人口增长的70%。到2025年，现有移民(1.03亿)及未来新移民(2.43亿)占全部城镇人口的比重将达到40%。推动这些迁移人口市民化，将会激发巨大的内需消费需求和人力资本提升。城镇化是中国经济的发动机，也正是从这个意义而言。
不过也是从这个时候开始，中国有很多研究机构开始做城市化成本的报告，讨论财政需要为城市化(公共服务均等化)支付多少成本。最近的一个研究是中国社科院城市发展与环境研究所做的《中国城市发展报告》蓝皮书，认为成本是13万元/人。同时它还指出，总成本可能要超过50多万亿，而且这些钱在很大程度上几乎都是由政府支付。所以也有很多学者认为，今后政府不能像以前那样从城市化中赚钱，而是反过来要为此花钱。大家似乎都觉得只有政府在支付城市化成本，实际上是不是这样呢?
相互交换公共服务能降低成本
首先看一下什么是城市的本质。城市本质最主要的体现是规模报酬递增和交易效率。人一多，成本就便宜了，本来在农村一件产品只能卖给10个人，但是在城市里可以卖给100个人，甚至1万个人，相对来说成本就减少了。从交易效率方面看，在农村要走街串巷、翻山越岭，但是在城市里由于交通便利，交易距离被大大缩短，在农村一个村子里1000个人可能占地很大，但是在城市里，可能一个小区就解决了这些人的住房问题，使得成本降低，交易效率提高。
通过相互交换公共服务，可以极大地降低运营成本。1993年5月28日，上海轨道交通1号线新龙华站-徐家汇站段建成通车运营。第一条地铁建成非常费劲，不仅仅有技术上的原因，还有运营成本。上海那个时候虽然人口多，但是还没有多到现在这个程度，比现在大概少一千万。1993年上海人口大约是1381万，户籍人口不到1300万。但是十年之后，造这么大一条地铁根本不是问题，因为人多了，分摊成本也降低了。投资50亿元的地铁造好了之后，100万人乘坐好还是500万人乘坐好呢?肯定是500万。
国务院发展研究中心有个专门研究城市公共服务成本构成的课题组，他们的研究表明，养老成本占得非常高，接近或者超过50%，另外还包括义务教育和保障性住房，以及其他。这些是不是都全部由政府负担呢?未必!每一个上班的人都要缴纳五险一金，拿到工资条时，大家会发现每个月可能要缴纳工资8%的个人养老保险，同时大家可能忽视了，单位还要给你缴纳21%。如果1万块钱的工资，你自己交800，单位还要给你交2100块钱；失业保险，个人缴0.5%，单位缴1.5%；医疗保险单位缴11%，你交2%，还有工伤、生育等。最后我们发现个人要缴纳税前工资的10.5%，这就是为你今后养老和医疗缴纳的，当然还有工伤。教育不包括在这里面，因为现在实行义务教育，但在以前，如果没有营改增，单位在营业税附加里都有教育这一块的费用。单位给你缴纳32%，自己缴10.5%，加起来就有42.5%，如果你有1万块钱工资的话，就要缴纳4250块钱给政府，这笔钱就是用来买公共服务。大家觉得好像公共服务是政府提供的，但实际上都是自己掏钱购买的。
外来人员极大改善城市年龄结构
目前的公共服务有一个特点，除了生育津贴之外，其他公共服务几乎都要等到60岁以上或者退休以后才会用——比如说养老一定要退休之后，我这一代退休可能要到70岁，大家不要太惊讶，美国现在67岁退休，全世界60岁退休的国家很少，中国几乎是退休年龄最低的。中国养老金有一个特点，就是现收现付，单位统筹部分都是现收现付的。比如说我现在1万块钱一个月，单位缴纳工资的21%，养老保险就是2100块钱，不是说存到我个人帐户上，而是直接给了现在已经退休的那部分人群。退休工资是由年轻人、上班的这些人提供的，这笔钱不是政府凭空支付的。上班时你是享受不到失业待遇的(而且我想任何人都不愿意享受失业待遇)，一般来说领失业救济金一定没有自己上班舒服。同时还有医疗，人这一辈子住院花的钱大都是去世前五年花的，这意味着我们现在交的医疗的钱全部进入统筹帐户，让现在的老人看病时花钱。当然不排除有些人在年轻时要花钱，但实际上这是小概率事件，绝大多数人是要等到退休之后，甚至离世之前的前五年才能花费。工伤是有可能，但是这个公共服务谁都不想要，生育津贴是女性才有的，这几乎是唯一一项在年轻时获得的公共服务。
全国特大城市的年龄结构都差不多，外来常住人口(也就是非本地户籍人口)的年龄结构非常好，年轻人占多数，这意味着一个城市或者一个国家年龄结构年轻，负担也会比较轻。前面说过的这些费用，养老、医疗等，年轻时几乎是不需要花的。上海外来人口90%以上是处在18岁到65岁之间。但是上海本地户籍人口中老年人很多，60岁以上的老人已经超过26%，如果只看本地户籍人口不看外来常住人口，上海的财政可能负担不了养老金的支出。
“本地人”与“外地人”:养老和教育的对价
说到城市公共服务，养老、失业、医疗、工伤、生育等等，还有一个非常重要而且非本地户籍人口最关注的问题，那就是教育。这个问题如何解决?在进行城市化成本测算时，是不是可以将非本地户籍人口缴纳的养老钱和政府要给他们子女所支付的教育费用进行比较，假如说他们缴纳的养老钱大于政府给他们支付教育的钱，那么就可以说城市化成本是由外来人员自己承担的；或者说这些人来得越多，这个城市的财政负担就会越轻。因为无论是教育还是养老，政府在算这笔帐时是算现金流，当期能不能将这笔钱给支付了?政府收了一万块钱，支出7000块钱，城市化对当地而言没有问题；但是假如说政府收了1万块钱，却要支付1.5万，这时候就会觉得成本很高。这是从现金流的角度分析。
养老和教育为什么可以对价?因为它们有强制性的特征。每一个上班的人，所缴纳的五险一金几乎都是强制的；教育也几乎是强制性的，现在小孩子上学，不是说家长自己愿意掏钱就可以，而是政府划学区，孩子只能在特定学区上学。虽然现在民间办学越来越多，但实际上还是受到种种限制，上海很多私立学校也是划片招生，不能针对全市，也就是说市场选择很少。另外还有代际公平问题，养老金都是现收现付的，现收现付的特点就是现在上班的人给现在退休的人支付，相当于说这部分人群，从20岁到59岁，他们交的养老金主要是用于城市里60岁以上的人，也就是说年轻人给城市里的老人养老，各地政府给年轻人的子女负责教育，代际公平大家相互交换。
在上海，2010年养老保险年度结余是负103亿，但是2011年就变成正的211亿，中间相当于增加了300亿，而且到2013年结余居然有500亿，城市还是这个城市，人还是这些人，为什么会有这样的变化?主要是2010年底时上海市政府调整了养老金缴纳方式。以前上海存在两种养老保险，一种是来沪人员综合保险，个人自己是不需要缴纳的，另外一个是城镇职工养老保险，以前非本地户籍人口是不缴纳城镇职工养老保险的。2010年时，上海有542.87万人缴纳城镇职工养老保险，有404.84万人缴纳来沪就业人员综合保险，但是后来大家一起来缴纳城镇职工养老保险，参保人员有926.93万。2012年，参保人员是947.98万，离退休人员是378.4万。上海所有户籍人口刚刚超过1400万，其中378万是离退休人员，2010年是542.87万的沪籍就业人员要养378.4万的退休人员，这个负担非常重，几乎是要接近1.5个养一个；但是从2012年之后，就相当于3个人养一个，负担就轻得多。
现在上海非本地户籍人口已经接近50%，劳动年龄人口当中或者说职工养老保险参保人员当中已经有接近50%属于非本地户籍人口，相当于这个群体一年要缴纳接近500亿元左右。上海市政府给非本地户籍人口子女所负担的教育支出又是多少钱呢?上海义务教育阶段在校学生总体来说非本地户籍人口所占比例在不断增加，2009年是38%，2012年是45%。上海初中生在校生人数一共是43.27万，小学生是76万，其中45%是非本地户籍人口。
每个学生，政府要为他们花多少钱呢?上海给每个小学生是18839.33元，初中生是24485.17元。并不是每一个非本地户籍人员的子女都可以享受这样的支出，因为很多非本地户籍人员的子女，尤其是那些农民工，他们的小孩子是在农民工子弟学校上学，这些民办学校政府是没有花这么多钱的。按照上海市财政局和教育局的一个通知，每一个区政府都要对农民工子弟学校进行补贴，每一个人补贴5000块钱，其中市政府贴2000，区政府贴3000，这意味着非本地户籍人员的子女从上海财政只能收到5000块钱。
按照最高额的平均数计算，义务教育阶段，上海每年给非本地户籍人员子女所支付的教育支出是131.73亿元，而上海市政府从非本地户籍务工人员当中一年收的养老保险费用达到455.645亿。这说明如果只计算教育和养老，那么每进一个人，政府可以赚很多钱，上海每年现金盈余有300多亿。我想可能在全国任何一个流动人口比较多的城市都是这样的，这种情况并不是上海特有。
城市公共服务不足根源在供给机制
讲完教育，我们再来看医疗方面的问题。现在经常说看病难，到医院里全部都是人。看病难问题怎么解决，是不是因为乡下人进城导致医院拥堵?这可能是一个现象，但是另外的原因还可能是，乡下人生了大病也要进城医治，而且目前常住人口总体增加，就导致需要看病的总人数增加。这里先看一些数据，以上海为例，从1978年到2004年、2005年止，医院床位总数在增加，但是2006年以后医院床位数开始减少，即便2012年也没有达到2005年的水平——理论上来说，常住人口增加了，医院数量也应该是越来越多才对。更重要的是，平均每万人配备的医生数居然还低于1978年，相应的医院床位数也低于1978年:1978年时每万人口医院床位数大概是30张，到现在只有20多一点；当时每万人配备的医生数是30个，现在也只有20多个。
从1980年到2010年，上海城镇人口的平均住宅面积在增加，由4平米增加到16.7平米，而真正的快速增加，几乎都是在90年代以后。大概是1992年，上海人均住宅面积也就只有8平米不到，而上海人口也是在那之后才迅猛增加的，以前只有一千三四百万左右。并且，人口增加最快的时代恰恰也是住房问题解决得最好的时候，别看现在大家都在喊上海房价很贵——确实很贵，每平米超过3万块钱——但是现在只要有钱，什么样的房子都可以买；但是如果是医院，对不起，不是有钱就能够进的，医院的床位那么紧张，楼道里都挤满了人，有钱也没办法。这就是供给发生了问题。
为什么城市里的住房能够这么快解决?因为1998年房改，将房子变成了商品。
以前流动人口到上海来，也很难租到房子，因为本地人都挤在一套小房子里。但是1998年后，随着房地产市场发展起来，外来人口有钱就可以买到房子住；即便不买也可以租，因为市场上有很多空缺，这同时就导致城市人口越来越多。随着城市人口的增加，人均住房面积得到了提高，而医院人均床位数却下降了。当然还有人说这是因为医生培养需要更多的时间，至少上医学本科就得花5年。这句话听起来有道理，但建筑师、工程师也是需要培养的，为什么就没有感觉到缺口特别大?最关键的一点还是在于准入门槛。房地产市场很容易进入，有钱就能成为开发商，但是民营医院却有着种种准入限制。同样是有5亿，成立房地产开发公司很容易，但是如果要建民营医院，不知道要盖多少章、经过多少部门审批才行。城市公共卫生服务供给不足，就是因为政府对医疗卫生事业有很多不合理的限制。类似的问题也存在于教育领域，同样是有一个亿，办一家公司容易还是办一所学校容易?一定是开公司更加容易，办学校也需要有各种各样的审批，其手续复杂程度不亚于办医院。
目前城市的公共服务不足，主要不是人口增加导致的，主要是城市供给机制存在问题。城市化成本分为软性成本和硬性成本:硬性成本是基础设施成本，对中国政府来说根本不是问题，30多年来中国高速公路的通车里程和城市的轨道交通都发展得非常快；但是在教育的投入上，却一直视之为非常严重的问题，力度总是不够。基础设施是硬性支出，效果立竿见影，但是对一个国家、一个城市来说，劳动力资源的改善才是这个城市未来的关键所在。有种说法是:如果现在不花钱办教育让孩子们上学，今后我们就只能花更多的钱造更多的“监狱”。
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